Het monster van Wildavsky bedreigt het klimaatbeleid

door: Arnold Mulder

Deze column verscheen eerder op Energeia.

Vorig jaar december werd het ontwerp-Klimaatakkoord gepresenteerd, met daarin 210 instrumenten om de Nederlandse klimaatdoelstelling te halen van 49% emissiereductie in 2030 ten opzichte van 1990. Onlangs kwamen het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Centraal Planbureau (CPB) met een doorrekening van een alternatieve route waaruit één prominent beleidsinstrument als meest kosteneffectieve optie rolde: de uniforme CO2-belasting. Dat klinkt alvast eenvoudiger.

Het introduceren van 210 instrumenten voor evenveel subdoelen lijkt immers voortvarend, maar heeft als gevaar dat het hoofddoel, 49% emissiereductie, uit zicht verdwijnt. Wanneer de instrumenten niet juist op elkaar worden afgestemd en elkaar tegenwerken, zijn ze ineffectief. Daar komt bij dat nieuwe instrumenten zich soms moeilijk verhouden tot beleid dat al in werking is. Eenvoud is daarom van het grootste belang: het schrappen en aanpassen van bestaande instrumenten is minstens zo belangrijk als aan het invoeren van nieuwe instrumenten. De grote vraag voor beleidsmakers is nu: zetten we door op het ingezette pad van het ontwerp-Klimaatakkoord, of kiezen we voor een op het oog eenvoudiger vertrekpunt: de uniforme CO2-belasting?

Het monster van Wildavsky

Een pakket van honderden beleidsinstrumenten zou de vooraanstaande beleidswetenschapper Aaron Wildavsky (1930-1993) niet hebben verrast. Wildavsky beschreef al in 1979 dat beleidsmakers altijd de neiging hebben om nieuwe instrumenten toe te voegen. Dit heeft volgens Wildavsky onverwachte en ongewenste beleidseffecten tot gevolg, omdat nieuwe instrumenten de werking van bestaande instrumenten kunnen ontregelen. Bovendien worden beleidsmakers zelf minder efficiënt, omdat ze steeds meer tijd kwijt zijn met het repareren van deze onverwachte beleidsuitkomsten. Beleidsmakers die zo druk zijn met reparaties vergeten hun hoofddoel en kijken het ‘monster van Wildavsky’ in de bek.

Eenvoud eerst

Dit monster kan in toom worden gehouden door eenvoud. Dat kan allereerst door het aantal in te zetten instrumenten te verminderen. Daarmee wordt bereikt dat beleidsuitkomsten beter voorspelbaar worden en dat het aantal subdoelen beperkt blijft.

Een tweede voorwaarde is minstens zo van belang, en kan worden opgemaakt uit de lessen van de Nederlander Jan Tinbergen, de eerste Nobelprijswinnaar voor de Economie. Tinbergen stelde dat beleidsinstrumenten bij voorkeur onafhankelijk van elkaar dienen te zijn, ofwel elkaar zo min mogelijk moeten beïnvloeden. Als instrumenten elkaar niet meer beïnvloeden, valt er voor beleidsmakers ook niets meer te repareren.

Uniforme CO2-belasting

De opdracht is dus om de emissiereductiedoelstelling te formuleren met zo min mogelijk instrumenten, die bovendien onafhankelijk van elkaar zijn. Een uniforme CO2-belasting, zoals recent is doorgerekend door PBL en het CPB, lijkt een stap in de goede richting. Een uniforme CO2-belasting betekent dat alle sectoren in Nederland dezelfde prijs voor een ton CO2 uitstoot betalen: één instrument voor de hele economie. Bovendien betreft het in het voorstel van PBL en CPB een harde belasting, onafhankelijk van een door vraag en aanbod bepaalde marktprijs voor CO2. Andere instrumenten beïnvloeden niet de hoogte van de prijs van CO2, want die prijs staat vast. Dit maakt een uniforme CO2-belasting zowel eenvoudig als onafhankelijk. Hét wapen tegen het monster van Wildavsky.

Of toch niet?

Theorie versus Praktijk

In de praktijk is de hoogte van de prijs van CO2 het enige dat echt uniform is aan de uniforme CO2-belasting. Om de belasting te kunnen innen, en iedereen in de economie aan te zetten tot CO2-reductie, is meer nodig. Zo zullen de emissies van ieder huishouden en bedrijf, zonder dubbeltellingen, moeten worden gemonitord, geverifieerd en gerapporteerd. Alleen dan weten overheid en belastingplichtige over welke uitstoot de belasting wordt geheven, en weet de belastingplichtige hoe de uitstoot en belasting kan worden geminimaliseerd.

Daarna zal de belasting in rekening moeten worden gebracht en moeten de opbrengsten, direct of indirect, in de staatskas terecht komen. Nederland telt bijna acht miljoen huishoudens en zo’n 1,7 miljoen zeer diverse bedrijven. Het is daarom onwaarschijnlijk dat het hele proces van monitoring tot en met betaling op een uniforme manier kan. Het primaire instrument, een uniforme belasting, valt zo toch uiteen in meerdere subdoelen met eigen instrumenten.

Vliegdekschip

De uniforme CO2-belasting lijkt op een vliegdekschip: één zeer krachtig schip, met aan boord uiterst complexe logistiek. Bovendien gaat een vliegdekschip nooit alleen naar een slagveld, maar wordt het altijd begeleid door een ondersteunende vloot om overeind te blijven. Zo zal de uniforme CO2-prijs ook flankerend beleid nodig hebben. Bijvoorbeeld om schone technieken rendabel maken, of om te voorkomen dat bedrijven in Nederland de deuren sluiten om in een ander land de draad weer op te pakken.

Tenslotte is in veel sectoren al sprake van een vorm van CO2-beprijzing, zoals het emissiehandelssysteem ETS, energiebelasting of accijnzen. Invoering een uniforme CO2-belasting vereist daarom herziening van het bestaande instrumentarium van energiebelastingen en subsidies. Zo’n herziening is volledig in de geest van Wildavski want het is ingewikkeld om uit te voeren.

Voordat beleidsmakers onomwonden kiezen voor een uniforme CO2-belasting zal helder moeten worden hoe groot de vloot van flankerend beleid in de praktijk moet worden, of alle schepen zullen blijven drijven, en of ze op tijd bij het slagveld zullen arriveren. Zo niet, dan kan een oorlogsvloot van 210 kleinere oorlogsschepen toch interessanter zijn en gaan we door op het pad dat werd ingeslagen met het ontwerp-Klimaatakkoord.