Macro Focus – Sancties tegen Rusland: Het nieuwe normaal

door: Nora Neuteboom

In samenwerking met Barry Jongkees, Intelligence Specialist, Security Intelligent Management

  • Door sancties, en financiële sancties in het bijzonder, zagen Russische bedrijven zich in 2014 gedwongen om hun buitenlandse schulden vervroegd af te lossen en is de belangstelling van buitenlandse investeerdes afgenomen. Deze ontwikkelingen hebben de kapitaaluitstroom versterkt.
  • Op de valutamarkten brak hierdoor eind 2014 kortstondig paniek uit, dit gebeurde bovenop andere factoren die destijds de roebel omlaag duwden (met name de olieprijs).
  • De inflatiedruk nam toe door importinflatie en hogere voedselprijzen (Russische voedselembargo).
  • De sancties hadden geen significant effect op de handel met de EU of de VS.
  • Door krachtig ingrijpen van de regering en inflatiegericht beleid van de Russische centrale bank boetten de sancties snel aan kracht in. Op dit moment hebben ze nauwelijks nog effect op de Russische economie.
  • Op de lange termijn tasten de sancties naar verwachting de productiviteit van Rusland aan, want het land ontbeert essentiële kennis voor belangrijke sectoren.
  • Het is onwaarschijnlijk dat de sancties worden verlicht voor 2018. Dit is te wijten aan binnenlandse politieke omstandigheden (de aanstaande verkiezingen in Rusland en Duitsland en het onderzoek in de VS naar mogelijke Russische hacking).
  • Na maart 2018 is een nieuwe routekaart voor Minsk II de aangewezen weg, waarbij de EU en de VS concrete stappen vooruit door Rusland direct koppelen aan een sanctieverlichting.
18072017-Macro-Focus-Rusland-1.pdf (355 KB)
Download

Sancties tegen Rusland zijn ingesteld vanwege Oekraïne crisis

In maart 2014 legden de Europese Unie (EU) en de Verenigde Staten (VS) sancties op aan Rusland als reactie op de illegale bezetting van de Krim en de steun aan separatisten in het oosten van Oekraïne. In eerste instantie ging het om individuele sancties tegen specifieke personen en bedrijven. In juli 2014 werden aanvullende sancties ingesteld tegen specifieke sectoren. Zo werd de buitenlandse financiering beperkt voor banken en olie- en gasbedrijven die in handen zijn van de Russische staat, en werd de toegang van Russische olie- en gasbedrijven tot geavanceerde productietechnologieën aan banden gelegd. Rusland kwam met tegenmaatregelen en kondigde in augustus 2014 een embargo af op een groot aantal landbouwproducten uit westerse landen.

Maar in hoeverre hebben de westerse sancties effect gehad op de Russische economie? De meningen hierover lopen uiteen. In november 2014 schatte de Russische minister van Financiën de jaarlijkse kosten van de sancties op 2% van het BBP. De Russische president Vladimir Poetin heeft meerdere keren verklaard dat de sancties ‘Rusland ernstige schade toebrengen’. Volgens rapporten van het IMF en de Wereldbank hadden de sancties echter slechts een marginaal effect. In dit rapport belichten we de economische gevolgen van de sancties tegen Rusland en analyseren we hoe de relatie tussen Rusland en het Westen zich zou kunnen ontwikkelen.

Conclusies:
Sancties deden Rusland niet de das om, en het economisch effect ebde snel weg

Door de sancties kwam de roebel aanvankelijk in een vrije val, maar de scherpe kantjes waren er begin 2015 al weer af. Het effect van de sancties op de mogelijkheden voor Russische ondernemingen om financiering in het buitenland aan te trekken en op de inflatie bleef ook nog zichtbaar in 2015. Dankzij effectief beleid kon de Russische centrale bank (CBR) voorkomen dat er in de Russische private sector een tekort aan deviezen ontstond. De inflatie daalde scherp in 2016 en het inflatiedoel van de CBR werd bijna bereikt in mei dit jaar (4,1%). Gedurende 2016 en begin 2017 stabiliseerde de Russische economie grotendeels, gesteund door hogere olieprijzen. Er was in het vierde kwartaal van vorig jaar en het eerste kwartaal van dit jaar zelfs sprake van positieve economische groei. Op de lange termijn verwachten we echter dat de sancties de productiviteit aantasten, doordat Rusland essentiële kennis voor belangrijke sectoren ontbeert en westerse ondernemingen terugdeinzen voor samenwerking met Russische bedrijven. Kortom, wij denken dat de sancties de Russische economie niet wezenlijk hebben beïnvloed, maar wel de macro-economische problemen (met name de daling van de olieprijzen) hebben versterkt waarmee Rusland in 2014 kampte.

Verlichting van sancties onwaarschijnlijk

Wij achten het zeer onwaarschijnlijk dat de sancties voor maart 2018, wanneer de presidentiele verkiezingen in Rusland plaatsvinden, worden versoepeld. Dit houdt verband met de binnenlandse politieke situatie in zowel de VS en de EU als Rusland. In Washington heeft president Donald Trump, als gevolg van het lopende onderzoek naar Russische hacking en de mogelijk obstructie van de rechtsgang door de president, heel weinig speelruimte om toenadering tot de Russen te zoeken (als hij dit al zou willen). Daarbij komt dat de verkiezingen in Frankrijk geen pro-Kremlin regering hebben opgeleverd en verwacht wordt dat de Duitse verkiezingen in september 2017 evenmin een voor Rusland gunstige uitslag zal opleveren. De EU handhaaft daarom waarschijnlijk het bestaande sanctieregime, zolang de wapenstilstand in Oekraïne zoals afgesproken in het akkoord van Minsk II, nog niet van kracht is. Gezien de sancties momenteel een nauwelijks effect hebben op de Russische economie en binnenlandse substitutie de effecten van het voedselembargo hebben gemarginaliseerd, is er weinig motief voor het Kremlin om de status quo te veranderen. Het Kremlin gebruikt het voortdurende conflict en de politieke instabiliteit in Oekraïne om de negatieve gevolgen van revolutie te onderstrepen en zet dit af tegen de status quo waar Poetin voor staat.

De roebel reageerde direct op de opgelegde sancties …

Gemeten over het laatste kwartaal van 2014 en heel 2015 daalde de roebel (RUB) sterk. De USD/RUB dook van een vrij stabiel niveau van circa 35 in de eerste helft van 2014 naar bijna 80 in december 2014, doordat de roebel plotseling op grote schaal van de hand werd gedaan. De olieprijs vormt volgens ons niet de volledige verklaring voor deze duikvlucht, want de roebel daalde sterker dan de olieprijs. Hoewel veel valuta’s op grondstof exporterende landen in 2014/2015 een correctie ondergingen, was de volatiliteit van de roebel uitzonderlijk. Door de sancties, en in het bijzonder de directe noodzaak voor bedrijven om hun buitenlandse schulden vervroegd af te lossen, ontstond er eind 2014 in Rusland een tekort aan Amerikaanse dollars.

… maar in 2015 kregen andere factoren de overhand

In 2015 fluctueerde de USD/RUB sterk, doordat andere factoren belangrijker werden. De sinds 2013 dalende trend van de valutareserves was voor de CBR reden om de roebel in 2014 vrij te laten fluctueren. Eind 2014 kondigde de CBR aan dat zij alleen in uitzonderlijke omstandigheden zou ingrijpen op de valutamarkt. Hierdoor liet zij de roebel fungeren als een automatisch correctiemechanisme. In de loop van 2015 had het er echter alle schijn van dat de CBR de controle kwijt was geraakt: de speculatie op de markt nam toe. De verdere daling van de olieprijzen medio 2015 versterkte de vrees voor een diepe economische recessie. Om de financiële markten te kalmeren, kwam de CBR in december 2015 in actie: de rente werd agressief verhoogd met 650 bp, naast een aantal tijdelijke maatregelen. Sinds 2016 heeft de roebel weer terrein gewonnen, gesteund door de monetaire verkrapping, de hogere olieprijzen en het positievere beleggerssentiment. Wij denken dat in 2014 de sancties het algehele negatieve sentiment versterkten, maar dat in 2015 / 2016 andere factoren de overhand kregen. Het effect van de sancties was dus van korte duur.

 

Bedrijven moesten buitenlandse schulden aflossen …

Het effect van de sancties op de roebel bleef dus beperkt, maar de financiële sancties leidden wel tot een omvangrijke uitstroom van kapitaal. Door het verbod op buitenlands krediet met een looptijd van meer dan 30 dagen, zagen veel bedrijven zich genoodzaakt om vervroegd af te lossen op hun buitenlandse schulden. Oversluiten naar nieuwe buitenlandse faciliteiten (rolling-over) was niet meer mogelijk.

… beleggingskapitaal werd teruggetrokken uit Rusland …

De grafiek rechts onder laat zien dat de beleggingsstromen negatief werden in 2014. Dit duidt erop dat beleggers op aanzienlijke schaal kapitaal weghaalden uit Rusland. De paniek op de valutamarkten eind 2014 werd gedeeltelijk veroorzaakt door de massale uitstroom van beleggingskapitaal en had als gevolg dat de uitstroom alleen maar groter werd. Toen de kredietwaardigheid van Rusland in het eerste kwartaal van 2015 werd verlaagd (hoofdzakelijk als gevolg van de gedaalde olieprijzen), traden automatische verkoopmechanismen in werking onder institutionele beleggers en zwelde de uitstroom verder aan. De beleggingsstromen bleven heel 2015 negatief, maar in het eerste kwartaal van 2016 werden ze weer positief.

… en het buitenland was minder bereid om te investeren in Rusland …

De netto directe buitenlandse investeringen (DBI) zakten sterk in gedurende 2014 en waren in het derde kwartaal zelfs negatief. Voor de invoering van de sancties waren de directe buitenlandse investeringen voor circa 80% afkomstig uit EU-lidstaten. De investeringen daalden, niet alleen in entiteiten die onder de sancties vielen, maar ook in entiteiten waarop de sancties niet van toepassing waren. Dit kwam door het algehele negatieve sentiment ten aanzien van Rusland en de angst van Westerse banken voor boetes als zij de sancties (onbewust) zouden overtreden. Deze angst werd alleen maar groter toen in 2015 BNP Paribas een boete van USD 8,9 miljard ontving vanwege de schending van Amerikaanse sancties tegen Soedan, Cuba en Iran. In 2016 herstelden de directe buitenlandse investeringen zich, van USD 7 miljard in 2015 naar USD 33 miljard. De hogere olieprijzen en het verbeterende beleggerssentiment droegen hieraan bij, net zoals de juridische (om)wegen die westerse banken vonden om weer in Rusland te investeren. De meest recente betalingsbalans data laat zien dat de netto binnenkomende DBI in Rusland (niet-financiële sector) scherp is toegenomen in het tweede kwartaal van 2017 met USD 7.8.

 

  

… maar Rusland slaagde erin het hoofd boven water te houden

De gedwongen aflossing van buitenlandse schulden, de dalende directe buitenlandse investeringen en de negatieve beleggingsstomen versterkten de dynamiek van de kapitaaluitstroom. In 2014 verliet ruim USD 151 miljard het land. De gevolgen van het opdrogen van (buitenlands) kapitaal werden echter verzacht door het effectieve beleid van de Russische regering. In januari 2015 kondigde de regering bestedingsplannen aan tot een bedrag van RUB 2,34 biljoen (USD 35 miljard), inclusief een reddingsoperatie van RUB 1 biljoen voor de grote banken en nog eens RUB 550 miljard voor de financiering van zakelijke kredietverlening. Mede hierdoor kon een financiële crisis worden afgewend, maar de totale valutareserves namen wel af (zie grafiek hieronder). In 2016 plaatste de Russische regering met succes een obligatielening in euro (dit valt niet onder de sancties); de opbrengst werd gedeeltelijk doorgevloeid naar bedrijven die onder het sanctieregime vallen. De lage Russische staatsschuld (12% van het BBP in 2017) biedt voldoende budgettaire ruimte voor dergelijke constructies. Dankzij het kordaat ingrijpen door de Russische regering kon meer zakelijk krediet worden verstrekt dan tijdens de neergaande fase van 2008 / 2009. Het percentage probleemkredieten steeg tot circa 9% in 2016, maar dit lag in 2009 iets hoger (9,6%). De stijging in 2016 weerspiegelt bovendien veeleer de algehele toestand van de economie dan het gebrek aan kanalen voor de (her)financiering van schulden. Nadat de crisis was afgewend en de olieprijzen weer waren gestegen, stabiliseerde de kapitaaluitstroom in 2015 op USD 57 miljard (bijna een derde van het bedrag van 2014). Ongeveer hetzelfde bedrag verliet het land in 2016.

De-dollarisatie heeft het Russisch economisch nationalisme aangewakkerd

De buitenlandse schuld van de private sector is fors geslonken, van bijna USD 80 miljard eind 2013 tot USD 35 miljard eind 2016. Russische bedrijven bouwden een ‘valutabuffer’ op door hun investeringsuitgaven te verminderen, bezuinigingen door te voeren en buitenlandse activa te verkopen. Hierdoor konden ze hun buitenlandse schuld voor een aanzienlijk deel terugbetalen. De Russische economie heeft de zwaarste klappen gekregen gedurende 2014/2015 en is inmiddels een stuk minder afhankelijk van buitenlands kapitaal.

  

Sancties en tegensancties hadden een negatieve uitwerking op de inflatie …

De totale inflatie liep sterk op van circa 7,5% halverwege 2014 tot bijna 17% begin 2015. Dit kwam mede door de hogere importprijzen als gevolg van de scherpe daling van de roebel, maar de tegensancties speelden ook een rol. De tegenmaatregelen die de Russische regering nam, betrof een embargo op bepaalde voedingsmiddelen vanuit het Westen. Hierdoor ontstonden tekorten die, in combinatie met de onderontwikkelde binnenlandse markt, voedselprijzen opdreven. Direct na de aankondiging van de tegensancties bedroeg de voedselinflatie 23% – ongebruikelijk hoog. Toen de olieprijzen tijdens de financiële crisis in 2008 daalden, werden ook voedingsmiddelen goedkoper. En gemiddeld zijn de wereldvoedselprijzen (j-o-j) gedurende de jaren 2014 – 2016 juist gedaald, terwijl de Russische consumentenprijsindex (CPI) voor voedingsmiddelen is gestegen.

 

… maar de inflatie werd beteugeld in 2016

Voor bepaalde voedingsmiddelen waarvoor het embargo gold, hebben Russische producenten met overheidssubsidies vervangende producten vervaardigd. Daarnaast is de import van voedingsmiddelen uit landen die buiten de tegensancties vielen (Argentinië, Brazilië, China, Chili en Turkije), geleidelijk toegenomen. Door deze substitutie-effecten en de goede oogsten in 2015 / 2016 zijn de Russische voedselprijzen in de afgelopen maanden aanzienlijk gedaald. De voedselinflatie ligt tot nu toe in 2017 onder 7%. Dit heeft, samen met de appreciatie van de roebel, ook de totale inflatie doen afnemen. Zo sterk zelfs dat het inflatiedoel van 4% van de CBR in zich komt (zie ook: Rusland Focus: Centrale bank verlaagt rente verder). De (tegen)sancties hebben dus een direct effect gehad op de voedselinflatie op de korte termijn, maar door substitutie-effecten en de doortastende monetaire beleidsreactie van de CBR is de (voedsel)inflatie weer teruggebracht tot een normaal niveau.

Tegensancties hadden geen significant effect op import of export …

In 2013 ging zo’n 50% van de Russische export naar de EU en kwam ongeveer hetzelfde percentage van de Russische import uit de EU. De handelsrelaties tussen Rusland en de VS waren veel minder omvangrijk, namelijk 5,5% van de export en 2,5% van de import. De totale waarde van de handel met de EU liep met ongeveer een derde terug van USD 286 miljard in 2014 naar USD 191 miljard in 2016. Dit kwam echter hoofdzakelijk door prijsdalingen (vooral olie), want het handelsvolume met de EU kromp slechts met 4,5% in 2014. Zoals de rechtergrafiek hieronder laat zien, is het aandeel van de handel met de EU in de totale handel vrij constant gebleven. Hoewel de handel in specifieke producten (zoals voedingsmiddelen) terugliep, had dit per saldo nauwelijks effect op de handelsverhoudingen.

 

  

… en evenmin op de handel met Nederland

In de periode januari – april 2014 bedroeg de waarde van de Nederlands export naar Rusland EUR 2,07 miljard (1,40% van de totale Nederlandse export). In dezelfde periode van 2015 daalde de export tot EUR 1,26 miljard (0,90% van de totale Nederlandse export). De grafiek links hieronder laat zien dat vooral machines en voedingsmiddelen minder werden geëxporteerd. Voor de terugval van voedingsmiddelen is een logische verklaring, namelijk de tegensancties die Rusland oplegde voor landbouwproducten. Zo zakte de export van kaas, groente en bloemen sterk in. De verklaring voor de daling van de export van machines moet grotendeels worden gezocht in de slechte economische omstandigheden in Rusland in 2015. Vanaf 2016 heeft de export naar Rusland zich hersteld, in lijn met de opleving van de brede Russische economie. Nederlandse exportproducten gaan nu veelal naar buurlanden van Rusland, daar worden ze vervolgens doorverkocht aan de Russische markt. Als gevolg hiervan zijn gemiddeld de transportkosten toegenomen, maar hebben veel exporterende bedrijven wel hun marktaandeel kunnen behouden.

  
Effect van sancties is op dit moment verwaarloosbaar …

Het effect van de sancties op de roebel, de kapitaalstromen en de inflatie is in de loop der tijd afgezwakt. Ook veel zorgpunten die in 2014 / 2015 nog speelden, zijn nu meer naar de achtergrond verdwenen. Het beleid van de CBR bleek efficiënt en de bezorgdheid omtrent de manipulatie van de roebel en de aankondiging van strengere tegensancties is afgenomen. Verder bevindt het conflict rond Oekraïne zich al drie jaar in een impasse, zonder militaire inmenging van Rusland in een van de andere buurlanden. Gezien deze status quo is de risicoperceptie verminderd en keren beleggers weer terug naar de Russische markt. Gesteund door de stijgende olieprijzen liet de Russische economie eind 2016 weer een positieve groei zien. De Russische financiële sector en binnenlandse producenten hebben zich inmiddels aangepast aan de (tegen)sancties. Omdat er noch vanuit de VS noch vanuit de EU signalen komen dat de sancties worden verlicht, beschouwt Rusland de sancties als het ‘nieuwe normaal’.

… en nieuwe sancties van de VS zullen hierin geen verandering brengen …

De Amerikaanse Senaat heeft in juni 2017 een wetsvoorstel aangenomen om de sancties tegen Rusland aan te scherpen. Het wetsvoorstel behelst vooral bestaande sancties, maar bevat ook een aparte clausule over de gaspijpleiding Nord Stream 2 voor het transport van aardgas van Rusland naar Europa. EU-lidstaten maken zich zorgen over de toekomstige betrouwbaarheid van de energievoorziening en zijn druk aan het lobbyen. Waarschijnlijk zal het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden, dat het wetsvoorstel nog moet goedkeuren, deze clausule schrappen of afzwakken. In dat geval hebben de nieuwe sancties een verwaarloosbaar effect op de Russische economie.

… al kunnen de sancties op de lange termijn de productiviteit schaden

Tot nu toe zijn de gevolgen van de sancties beperkt gebleven, maar op de lange termijn kan Rusland hiervan meer nadeel ondervinden. Waarschijnlijk loopt de modernisering van de Russische olie-industrie vertraging op. Verschillende westerse bedrijven hebben zich al teruggetrokken uit joint ventures met Russische partners. In reactie hierop heeft het Kremlin een staatsbedrijf voor onderzoek en technologie opgezet dat zich gaat richten op de productie van speciale boorapparatuur. Voor dergelijke moderniseringsprojecten is echter kennis vereist en het kost jaren van opleiding en training om deze kennis op te bouwen. Daarbij komt dat Rusland kampt met meerdere structurele problemen, die hun oorsprong vinden in ongunstige demografische ontwikkelingen en het slechte institutionele klimaat dat middelmatig scoort op corruptie en rechtsstaat. Verder denken we dat Rusland er slechts heel langzaam in zal slagen om de sterkere focus op Azië gestalte te geven. De mogelijkheden om kapitaal en kennis aan te trekken uit de Aziatische markten zijn nog altijd beperkt vanwege het gebrek aan ervaring met samenwerking met Rusland en de (in verhouding met het Westen) onontwikkelde financiële en technologische markten.

Sancties blijven waarschijnlijk minstens tot maart 2018 van kracht

Onder huidige omstandigheden is het onwaarschijnlijk dat de sancties voor het einde van 2017 worden opgeheven. Dit houdt verband met binnenlandse politieke omstandigheden in zowel de VS en de EU als Rusland. Speculatie dat onder president Donald Trump de VS toenadering zou kunnen zoeken tot Rusland, wordt belemmerd door het onderzoek dat loopt naar obstructie van de rechtsgang door Trump in verband met vermeende pogingen om een onderzoek te blokkeren dat de FBI wil instellen naar contacten tussen de regering Trump en het Kremlin. Recentelijk lijkt Trump zich in het openbaar assertiever op te stellen tegenover Rusland. Het blijft daarom onduidelijk hoe de relatie tussen de VS en Rusland zich gaat ontwikkelen, des te meer door het ogenschijnlijk ontbreken van een duidelijke koers die de VS tegenover Rusland wil gaan varen. Hoe dan ook, het wordt voor Trump wellicht lastiger om verlichting van de sancties eenzijdig goed te keuren. Als het eerdergenoemde door de Senaat goedgekeurde wetsvoorstel ook in het Huis van Afgevaardigden wordt aangenomen, dan is de toestemming van het Congres nodig om de sancties te kunnen wijzigen. Gegeven de weerstand die er in het Congres bestaat tegen openingen richting Rusland, ligt het dan voor hand dat de sancties op de middellange termijn worden gehandhaafd.

In het Minsk II akkoord zit nauwelijks schot …

Op 28 juni 2017 verlengde de Raad van de Europese Unie de EU-sancties tegen Rusland met zes maanden tot januari 2018. Volgens de EU kan er geen sprake zijn van verlichting van de sancties zolang de wapenstilstand zoals afgesproken in het akkoord van Minsk II, nog niet geïmplementeerd is. Volgens dit akkoord moet Rusland onder meer zijn materiële steun intrekken aan separatisten in de oostelijke Oekraïense provincies Luhansk en Donetsk en Kiev weer de controle geven over zijn grenzen met Rusland. Oekraïne van zijn kant is onder meer verplicht tot wetgeving die een bepaalde mate van autonomie garandeert voor genoemde provincies. Enkele kleinere EU-lidstaten zoals Griekenland, Hongarije en Slovenië hebben zich om handelsredenen uitgesproken voor een gedeeltelijke versoepeling van de sancties, maar het is niet waarschijnlijk dat het zover komt want zwaargewichten Duitsland en Frankrijk houden vast aan de huidige sancties. Op dit moment lijkt het uiterst onwaarschijnlijk dat dit jaar nog enige vooruitgang wordt geboekt met de uitvoering van Minsk II. Integendeel, de gevechten langs de scheidslijn in Oost-Oekraïne zijn de laatste paar weken alleen maar toegenomen, zowel in intensiteit als in aantal. De regering in Kiev heeft tot nu toe geen werk gemaakt van wetgeving die moet leiden tot decentralisatie en een beperkte autonome voor de oostelijke regio’s van het land, en het ziet er ook niet naar uit dat dit op korte termijn wel gaat gebeuren. Hoe langer het conflict in de Donbass (de regio die Luhansk en Donetsk omvat) voortsleept, des te lastiger het wordt om de regio weer te integreren bij de rest van Oekraïne. Naast de financiële lasten die Oekraïne op zich zou nemen bij het opnieuw integreren van deze door oorlog verwoeste provincies, komt met herintegratie ook het risico dat het Kremlin de Oekraïense politiek zou kunnen ontregelen door haar invloed op de lokale administratieve structuren en de vervreemding van de bevolking aldaar ten opzichte van Kiev.

… en het Kremlin is niet gemotiveerd om een stap te zetten

Rusland heeft evenmin werk gemaakt van de afspraken in het akkoord van Minsk II, zoals de beëindiging van zijn steun aan separatisten. Er lijken ook heel weinig redenen voor Rusland te zijn om de weg van de-escalatie in te slaan en daarmee een akkoord over verlichting van de sancties dichterbij te brengen. Omdat de economische gevolgen van de sancties beheersbaar zijn, voelt het Kremlin vermoedelijk geen noodzaak om concessies te doen in de verwezenlijking van binnenlandse en internationale politieke ambities. Het belangrijkste politieke doel betreft de presidentsverkiezingen van maart 2018. Behoud van de politieke stabiliteit is al lang een hoeksteen van de pogingen van het Kremlin om de publieke steun voor president Poetin te borgen. Zolang het conflict in de Donbass voortduurt, verkeert Oekraïne in een politieke crisis. En dat grijpt Rusland graag aan om de negatieve gevolgen van een revolutie te benadrukken. Verder worden de door het Westen opgelegde sancties afgeschilderd als een poging om de wederopstanding van Rusland als wereldmacht te frustreren. Zo verzekert het Kremlin zich van de steun de bevolking. Rusland laat de huidige situatie dus graag voortduren, in de hoop dat veranderingen op de lange termijn in de geopolitieke realiteit – zoals een mogelijk minder anti-Russische regering in Oekraïne na de verkiezingen in 2019 – leiden tot een transactie zonder gezichtsverlies.

Een nieuwe routekaart voor Minsk II is echter later misschien haalbaar …

Het belangrijkste obstakel voor de uitvoering van Minsk II is dat er geen specifiek tijdpad is afgesproken voor de stappen die Oekraïne en Rusland moeten zetten. Hierdoor is het akkoord in een impasse beland. Kiev beweert dat decentralisatiemaatregelen pas kunnen worden uitgevoerd nadat Rusland zijn materiële steun aan de separatisten in de regio Donbass heeft beëindigd. Moskou beweert het tegendeel. De obstructieve houding van het Kremlin was tot nu toe wellicht ingegeven door het belang van de Russische machtshebbers om hun invloed in een gedestabiliseerd Oekraïne te behouden, in de hoop dat na de verkiezingen in de VS en een aantal Europese landen meer pro-Russische regeringen zouden aantreden. De Amerikaanse president Trump is echter vleugellam door de lopende binnenlandse onderzoeken en de verkiezingen in Frankrijk en Nederland hebben geen pro-Russische partijen aan het bewind gebracht (en dit wordt ook niet verwacht in Duitsland, waar in september verkiezingen worden gehouden). Mogelijk is Rusland nu meer geneigd om zijn standpunt ten aanzien van Minsk II te veranderen. Omdat verlichting van de sancties voor Rusland geen acute noodzaak is en het onwenselijk wordt geacht dat over het akkoord van Minsk II wordt heronderhandeld met een Duitse regering die het einde van haar zittingsperiode nadert, zullen de eerste voorzichtige stappen vermoedelijk pas na de Duitse verkiezingen worden gezet.

… waarbij concrete stappen direct worden gekoppeld aan verlichting van sancties

Om de uitvoering van Minsk II te faciliteren, is een aantal ingrediënten nodig. Ten eerste moeten heronderhandelingen worden gestart om de tegenstrijdige bepalingen in het akkoord aan te passen en om nieuwe elementen toe te voegen die het belang voor zowel Oekraïne als Rusland vergroten om hun deel van het akkoord uit te voeren. Regionale analisten hebben gesuggereerd dat concrete stappen door Oekraïne en Rusland moeten worden beloond door de EU en de VS. Wat Rusland betreft, zou het Westen bepaalde sancties kunnen verlichten in ruil voor de uitvoering van elk onderdeel van het akkoord van Minsk II. Bij deze gedeeltelijke verlichting zal dan waarschijnlijk wel het voorbehoud worden gemaakt dat de EU en de VS de sancties snel opnieuw in werking kunnen stellen als de afspraken niet worden nagekomen. Oekraïne zou wellicht met de belofte van (extra) financiële en politieke steun verleid kunnen worden om zijn deel van het akkoord na te komen. Afspraken over een routekaart en een tijdpad, gekoppeld aan beloningselementen, kunnen bijdragen aan een cyclus van de-escalatie en opbouw van vertrouwen. Een tweede cruciaal ingrediënt voor succes betreft de deelname van de VS. Dit maakt een einde aan de afzonderlijke bilaterale onderhandelingen tussen Washington en Moskou en zorgt ervoor dat alle partijen via een transparant en multilateraal proces op één lijn komen te zitten.