Turkije Focus – Moeilijke tijden

door: Nora Neuteboom

In samenwerking met Barry Jongkees, Intelligence Specialist, Security Intelligent Management

  • Met het oog op het aanstaande referendum (16 April) stimuleert de Turkse regering de economie fors
  • Het zwakste punt blijft de externe positie: het tekort op de lopende rekening is hardnekkig en de buitenlandse schuld is hoog
  • Een ‘ja’ op 16 April betekent op korte termijn stabiliteit; op de lange termijn kunnen de machtsconcentratie en de zwakke rechtsstaat leiden tot onzekerheid
  • ‘Nee’ kan leiden tot instabiliteit op de korte en lange termijn
170403-Turkije-Focus-1.pdf (249 KB)
Download

Turbulente politieke tijden

De mislukte staatsgreep van juli 2016 – volgens de regering het werk van de Gülen Beweging[1] – vormde een nieuw hoofdstuk in een zich reeds lang voortslepend politiek conflict. De noodtoestand die na de coup werd uitgeroepen, is nog steeds van kracht. Veel Gülen-aanhangers zijn ontslagen of uit hun (semi)overheidsfunctie gezet. President Recep Tayyip Erdoğan zet ondertussen zijn poging door om de Turkse grondwet te wijzigen via een referendum dat op 16 april wordt gehouden. Indien de Turken ‘ja’ zeggen tegen de voorgestelde wijzigingen, wordt Turkije na de in 2019 gelijktijdig te houden presidents- en parlementsverkiezingen een presidentiële in plaats van parlementaire democratie.

President Erdoğan heeft heel actief campagne gevoerd voor het referendum en heeft daarmee zijn gezag en prestige afhankelijk gemaakt van de uitslag. Ons verwachting is dat een overtuigend ‘ja’ zal leiden tot stabiliteit op de korte termijn omdat de status quo wordt gehandhaafd; in de nabije toekomst houdt Erdoğan het voor het zeggen. In dit scenario verwachten we dat de Turkse overheid actief de economie blijft stimuleren en daarmee de economische groei positief blijft (rond de 2,5% in 2017 en 3% in 2018). De uitslag van het referendum blijft echter onzeker. Bij een deel van de conservatieve islamitische achterban van Erdoğans AKP (Partij voor Rechtvaardigheid en Ontwikkeling) bestaat twijfel of het referendum wel de economische en diplomatieke schade waard is die hierdoor ontstaat. Bovendien is Erdoğan er slechts gedeeltelijk in geslaagd om de nationalisten van de MHP (Partij van de Nationalistische Beweging) over de streep te trekken met zijn verhaal dat Turkije vecht tegen binnenlandse en buitenlandse vijanden. In dit artikel beschrijven we eerst de huidige economische situatie om vervolgens ons basisscenario en onze alternatieve scenario’s voor na het aanstaande referendum te schetsen.

Economie heeft goed standgehouden ondanks politieke verwikkelingen

Na de mislukte staatsgreep kromp de economie in het derde kwartaal van 2016 met 1,2% j-o-j. In het vierde kwartaal volgde echter een krachtig herstel van 3,5% j-o-j, waarmee de gemiddelde groei over 2016 uitkwam op 2,8%[2]. Dit is veel minder dan de groei van 4% à 6% die Turkije in het afgelopen decennium realiseerde, maar van een recessie is zeker geen sprake. De consumptieve bestedingen namen in het vierde kwartaal toe met 5,7% j-o-j. Bovendien stimuleert de regering de economie fors met extra overheidsuitgaven. Deze prikkels kunnen niet volledig los van het aanstaande referendum worden gezien: Erdoğan maakt er in zijn campagne geen geheim van dat de maatregelen alleen worden voortgezet als hij het referendum wint.

Het gezonde begrotingsbeleid staat nog niet onder druk

Los van de wellicht politieke motieven van de AKP om de economie te stimuleren, laat de begroting hier ook ruimte voor. Door een strakke begrotingsdiscipline kon sinds 2005 het begrotingstekort onder 2% worden gehouden. In de afgelopen jaren lag het tekort zelfs rond 1%. We verwachten echter dat als gevolg van de hogere overheidsuitgaven en de lagere opbrengsten van privatiseringen het begrotingstekort oploopt van 1,1% in 2016 tot circa 2,5% in 2017. Vorig jaar werd de inkomstenzijde nog gesteund door de eenmalige opbrengsten van een groot aantal privatiseringen. Deze brachten in totaal TRY 11 miljard op (tegen een gemiddelde van TRY 5,7 miljard voor de periode 2010-2016). Met ingang van dit jaar komen de opbrengsten van privatiseringen echter niet langer terecht bij het ministerie van Financiën, maar gaan ze naar het nieuw opgezette Türkiye Wealth Fund (het staatsbeleggingsfonds van Turkije).

Bovendien nemen mogelijk de voorwaardelijke verplichtingen toe als uitvloeisel van de onlangs ingevoerde staatsgarantieregeling. Onder deze regeling vergoedt de staat aan banken de verliezen die zij lijden op kredietverlening aan het midden- en kleinbedrijf (MKB). De schuldquote van Turkije (overheidsschuld als percentage van het BBP) is nog steeds relatief laag (circa 30%) en is in de afgelopen jaren gestaag gedaald. Er is dus ruimte voor budgettaire stimulering zonder dat hierdoor de houdbaarheid van de schuldpositie in gevaar komt.

  

Na een scherpe daling is de koers van de lira gestabiliseerd in 2017

De Turkse lira (TRY) is na de mislukte staatsgreep aanzienlijk in waarde gedaald. Tegenover de Amerikaanse dollar (USD) verloor de lira 35%: de USD/TRY ging van 2,90 in juni 2016 naar 3,94 in januari 2017. Ondanks de scherpe koersval van de TRY verhoogde de Turkse centrale bank (CBRT) in de eerste maanden na de mislukte staatsgreep de rente niet. Zo wilde zij de groei van de kredietverlening in stand houden. De CBRT nam wel verschillende maatregelen om speculatie in de lira tegen te gaan. Hierdoor stegen de gewogen gemiddelde kosten van financiering die van de centrale bank wordt ontvangen. Op zijn eerste vergadering van dit jaar op 24 januari besloot het beleidscomité van de centrale bank om de eendaags leenrente met 75 basispunten (bp) te verhogen tot 9,25%. Deze maatregelen sorteerden effect en de lira stabiliseerde begin dit jaar binnen een bandbreedte van 3,60 tot 3,70.

Om de economie te stimuleren, lanceerde de regering ook een programma waaronder ondernemingen hun in dollars luidende schulden aan de staat mogen aflossen in lira tegen een gunstige koers. Omdat een forse verdere daling van de lira zeer nadelig zou zijn voor de Turkse economie en de kwetsbare externe positie van het land, ligt het volgens ons voor de hand dat Erdoğan en de CBRT zich er hard voor blijven maken om een verdere koersval in ieder geval voor een deel te compenseren. Als het ja-kamp de meerderheid haalt in het komende referendum, dan stabiliseert de USD/TRY mogelijk op een niveau dat iets onder de huidige koers van 3,70 ligt. Bij een overwinning van het nee-kamp voorzien we grotere politieke en economische onzekerheid, met een zwakkere lira als resultaat. In de afgelopen maanden is de inflatie, onder invloed van de zwakte van de lira en de daaruit voortvloeiende prijsstijging van geïmporteerde goederen, gestegen tot 11,3% j-o-j in maart. Omdat het wisselkoerseffect slechts met enige vertraging in zijn volle omvang zichtbaar wordt, verwachten we dat de inflatie hoog blijft en in 2017 gemiddeld rond 10% uitkomt.

  

Voor Turkije wringt de schoen vooral bij de kwetsbare externe positie ….

Doorgaans daalt in tijden van gematigde economische groei het tekort op de lopende rekening, maar dit gaat in het geval van Turkije niet op. Het tekort op de lopende rekening bleef in 2016 rond 4% van het BBP, hoofdzakelijk door de teruglopende inkomsten uit het toerisme. Het aantal buitenlandse bezoekers in Turkije daalde vorig jaar met 30% tot 25,4 miljoen. Vanwege de aanhoudende veiligheidsincidenten en de politieke instabiliteit blijven toeristen waarschijnlijk voorlopig nog weg. Uitgedrukt in dollars kromp de dienstensector in 2016 met 20%. De depreciatie van de lira in de tweede helft van 2016 had als gevolg van de hoge invoercomponent van de uitvoer bovendien nauwelijks positief effect op de exportsector. Naar verwachting loopt het tekort in 2017 verder op naar bijna 5%. De buitenlandse schuld neemt hierdoor ook toe, van 49% van het BBP tot een geraamde 57% in 2017.

… en de afhankelijkheid van financiële beleggingsstromen

Het tekort op de Turkse lopende rekening wordt primair gefinancierd uit een mix van volatielere financiële beleggingsstromen en leningen van buitenlandse banken, terwijl de directe buitenlandse investeringen (dbi) slechts zo’n 30% van de totale kapitaalstromen vertegenwoordigen. Doordat het vertrouwen in de Turkse economie na de coup verder is afgenomen en Turkije door externe kredietbeoordelaars is afgewaardeerd tot junkstatus, hebben veel beleggers hun geld weggehaald uit het land. De inkomende financiële beleggingsstromen zijn afgenomen en waren in enkele maanden zelfs negatief. Hierdoor werd lenen duurder en zagen veel Turkse kredietnemers zich genoodzaakt om de looptijden te verkorten.

Volgens het Institute of International Finance (IIF) namen in 2016 langlopende buitenlandse leningen per saldo af met ruim 50% tot USD 16 miljard. Het percentage (middellange en lange) buitenlandse leningen dat banken herfinancierden, daalde ook. In zijn totaliteit was de kapitaalinstroom niet toereikend om het tekort op de lopende rekening te financieren. Dit kwam tot uiting in de daling van de officiële valutareserves met circa USD 1 miljard in 2016. De huidige valutareserves zijn net voldoende om de kortlopende buitenlandse schulden (circa USD 90 miljard) te dekken. Een ernstige betalingsbalanscrisis maakt geen deel uit van ons basisscenario. Nu de kredietwaardigheid van Turkije officieel is verlaagd tot junkstatus, is de kwetsbaarheid voor externe schokken, zoals een onverwachte renteverhoging door de Amerikaanse centrale bank (Federal Reserve), veiligheidsincidenten en natuurrampen, wel duidelijk toegenomen.

  

Scenario’s voor na het aanstaande referendum

Een Turks ‘ja’ betekent voorspelbaarheid op de korte termijn …

Ons basisscenario is dat een bepaalde mate van stabiliteit en voorspelbaarheid waarschijnlijk is op de korte termijn, in het geval van een overtuigende overwinning van het ja-kamp (60% of meer). Als de voorgestelde grondwetwijzigingen worden goedgekeurd, treedt het presidentieel systeem na de presidentsverkiezingen in 2019 in werking. Bij een ruime overwinning is het volgens ons goed mogelijk dat Erdoğan vervroegde verkiezingen uitschrijft om zijn positie te verstevigen en niet het risico van een nederlaag te lopen, mocht de economie in de aanloop naar de verkiezingen van 2019 verslechteren. Mogelijk besluit Erdoğan na een overtuigende overwinning ook om zijn huidige polariserende retoriek af te zwakken. Verder verwachten we dat Erdoğan in dat geval de economie blijft stimuleren.

Door de polarisatie in de Turkse politiek liggen protestacties van de oppositie echter in de lijn der verwachting. De omvang hiervan zal vermoedelijk beperkt blijven in het geval van een overtuigend ‘ja’. Bij een krappe overwinning en beschuldigingen van onregelmatigheden zullen de protesten in aantal en omvang toenemen. De politie zal dan waarschijnlijk hard optreden om deze protesten de kop in te drukken. Een Turks ‘ja’ leidt waarschijnlijk niet tot beëindiging van het conflict met de Koerdische Arbeiderspartij (PKK): de AKP blijft immers afhankelijk van de steun van de nationalistische MHP, die liever ziet dat de vijandigheden worden voortgezet.

De instellingen en lidstaten van de Europese Unie (EU) hebben zich kritisch uitgelaten over het referendum. De machtsuitbreiding door president Erdoğan ondermijnt in hun optiek de overgang van Turkije naar een liberale democratie en de vervulling door Turkije van de voorwaarden voor toetreding tot de EU. Bij een Turks ‘ja’ zullen dan ook op de korte termijn de relaties tussen de EU en Turkije verslechteren. De EU is echter beperkt in haar mogelijkheden om het resultaat te bekritiseren, tenzij de ‘ja’ en ‘nee’ stemmen heel dicht bij elkaar liggen en er duidelijke aanwijzingen voor onregelmatigheden zijn. Tegelijkertijd gaat president Erdoğan na een overwinning in het referendum waarschijnlijk zijn controversiële retoriek afzwakken. Dit alles, in combinatie met het belang van de onderlinge handel en het vluchtelingenakkoord, doet vermoeden dat de relaties tussen de EU en Turkije een pragmatische invulling krijgen. Verzoening en vooruitgang ten aanzien van het Turkse lidmaatschap van de EU zijn echter zeer onwaarschijnlijk.

… maar gaat mogelijk ten koste van de stabiliteit op de lange termijn

Op de lange termijn kan deze ogenschijnlijke stabiliteit van de status quo gaan afnemen. De concentratie van de macht bij het ambt van president en de marginalisering van de rol van technocraten in de besluitvorming kunnen leiden tot onvoorspelbaar en economisch onhoudbaar beleid. Het Turkse investeringsklimaat wordt mogelijk ook nadelig beïnvloed door een cultuur van straffeloosheid en corruptie onder trouwe aanhangers van Erdoğan die sterker zal worden bij het ontbreken van een goed functionerende rechtsstaat. Deze ontwikkelingen kunnen het vertrouwen van buitenlandse beleggers in Turkije verder uithollen en zo de externe kwetsbaarheden van het land vergroten. Een aanzienlijke economische neergang kan de populariteit van de AKP en president Erdoğan ondermijnen. Hun geloofwaardigheid is immers voor een deel gebaseerd op het economisch succes van Turkije sinds zij in 2002 aan de macht kwamen.

Een nederlaag in het referendum zal de president waarschijnlijk niet accepteren

Met een overwinning van het nee-kamp zou het gezag van Erdoğan een gevoelige tik krijgen, want hij heeft het referendum gepresenteerd als een keuze tussen hem en de ‘terroristen’ (de Gülenisten en de PKK). Onze verwachting is dan ook dat Erdoğan zijn ambities voor een presidentieel stelsel waarschijnlijk niet zal neerleggen bij een nederlaag, en dat dit op de korte termijn tot instabiliteit kan leiden. Erdoğan zal proberen het negatieve effect te bagatelliseren door de uitslag van het referendum toe te schrijven aan een binnenlandse en/of internationale samenzwering, en zal naar verwachting zijn polariserende retoriek tegen opponenten opvoeren. Een verdere toename van de reeds verhoogde maatschappelijke spanningen – in combinatie met een mogelijke oproep van Erdoğan aan zijn aanhangers om de straat op te gaan en tegen zijn tegenstanders te protesteren – kan tot aanzienlijke burgerlijke onrust leiden.

Vooral bij een ruime overwinning van de nee-stemmers gaat Erdoğan wellicht de begrotingsteugels aanhalen. In dit scenario zal hij in de verleiding komen om vervroegde verkiezingen uit te schrijven en de grondwetswijzigingen door te drukken zonder een referendum. De kans dat het AKP dan de hiervoor benodigde tweederde meerderheid in het parlement haalt, is volgens ons echter zeer gering als gevolg van het polariserende beleid van Erdoğan. Ongeacht of er wel of niet vervroegde verkiezingen komen, zal hij waarschijnlijk de noodtoestand nog wel even handhaven. Via de door de noodtoestand toegekende extra machten en zijn invloed op de premier zal hij de beleidsvorming vermoedelijk blijven domineren. Net als bij het ja-scenario wordt het conflict met de PKK niet beëindigd. Integendeel, Erdoğan zal waarschijnlijk proberen de spanningen verder aan te wakkeren om zo de steun van de nationalisten te behouden.

Een duidelijk ‘nee’ bij het referendum zou kunnen leiden tot tweespalt binnen de AKP. Gematigde partijleden – zoals voormalig president Abdullah Gül en voormalig premier Ahmet Davutoğlu – zouden zich in die situatie gesterkt kunnen voelen om de concurrentie met Erdoğan aan te gaan . In dat geval zou de AKP kunnen versnipperen en gaat Turkije een lange periode van ernstige politieke onzekerheid tegemoet.

De relaties van Turkije met de EU komen waarschijnlijk verder onder druk te staan als president Erdoğan zijn complottheorieën over het verloren referendum breed uitmeet. De EU van haar kant zal zich vermoedelijk kritisch uitlaten over eventuele maatregelen die Erdoğan neemt tegen opponenten in eigen land. Waarschijnlijk beperkt Erdoğan zich tot nieuwe verbale dreigementen en blijven concrete maatregelen beperkt van omvang. Dit geldt ook voor landen waartegen Erdoğan recentelijk dreigende taal uitte, met name Nederland en Duitsland. Vanwege de afhankelijkheid van Europa op het gebied van handel, toerisme en investeringen zijn daadwerkelijke economische sancties geen geloofwaardige optie voor Turkije.

[1] De Hizmet-beweging onder leiding van Fethullah Gülen, die momenteel in ballingschap verblijft in de Verenigde Staten.

[2] De methodiek voor de berekening van de BBP-cijfers is in het derde kwartaal van 2016 gewijzigd. Dit had een positief effect van circa 20% op de historische reële BBP-groei.